观察｜英国能源安全战略既难保安全，也无法削减能源账单

经过数周的传闻、猜测和发酵后，英国首相鲍里斯·约翰逊近日公布其寄予厚望的英国能源安全战略（British energy security strategy）。该战略集多重“使命”于一身：既要减少对俄罗斯进口石油和天然气的依赖，又要减少英国对化石燃料的依赖，还得削减飙升的家庭能源费用。在该战略文本的开头，约翰逊亮明决心，“多年来，政府一直在回避能源方面的重大决定，但这次没有”，“我们将为子孙后代带来清洁、可负担、安全的电力”。

该战略将海上风电和核电作为政策核心，旨在到2030年实现95%的电力来自低碳能源，并以此缩小在动荡的化石燃料市场的风险敞口。约翰逊希冀以大规模投资令英国核电重回全球领导地位，称英国将“成为风能领域的沙特阿拉伯”，决意让北海油气田重现辉煌，但看似雄心勃勃实则含糊不清的承诺与内容妥协招来多方批评，被指“只不过是一篇美化的新闻稿”。

伦敦政治经济学院格兰瑟姆气候变化与环境研究所政策与传播总监鲍勃·沃德（Bob Ward）在社交网络上直言：“这更像是一种愿望的集合，而非战略。”

“在工业时代的大部分时间里，英国是我们现在所说的‘能源独立’……随着岁月流逝，我们逐渐开始依赖外国资源。有时这是深思熟虑后的计划；更多时候，它是政策敷衍、决策回避和短期思维的副产品。”约翰逊指责前任们的短视，称要投资自给自足的能源体系以降低能源费用。然而，在能源危机蔓延之际，这份备受期待的战略恐怕难保英国能源安全，更无法在短期内减轻家庭能源账单飙升的压力。

“现有的6个核电厂中有5个将在十年内退役，目前只有一个新项目在建设中。相比之下，法国目前的核电装机量是英国的9倍。几十年来，历届政府都没有对英国核电进行必要的投资。”能源安全战略强调，英国正在大力呼吁扭转数十年来的核电投资不足。“我们将启动核反应堆，恢复在民用核电领域的全球领导地位，并通过在未来30年大规模建设来降低成本。”

作为世界上最早开发核武器和民用核电的国家之一，英国拥有辉煌的核能发展史。位于英格兰北部坎布里亚郡的Calder Hall核电站是世界上第一座商业运营的核电站，1956年投入运行。持续二十余年的领跑后，受放弃本土技术路线、电力私有化等影响，上世纪80年代开始，英国原有核电格局几经重组，欧洲其他能源巨头涌入，英国政府对行业发展的决策影响逐渐被削弱。再加上同时期北海油田开发带来的石油盛宴，自1988年Sizewell B压水堆核电站开工后，英国在此后30年里再未新建核电站。

目前英国唯一在建核电项目是由法国电力集团（EDF）牵头开发、中方参股的Hinkley Point C核电站，按照当前进度，两台机组预计在2026、2027年并网。

约翰逊到访Hinkley Point C核电站的工程现场。他称，英国正在大力呼吁扭转数十年来的核电投资不足

为表“重振本土核电”决心，约翰逊在能源安全战略发布当天到访该电站的工程现场，并在社交网络上说道：“不能让我们的国家依赖俄罗斯石油和天然气。英国能源安全战略的重要组成部分是计划交付8个新核反应堆，相当于一年一个。”

该战略提出，大量数据证明，核能是唯一可靠、低碳的发电形式，其发电量是同等规模太阳能发电场的100倍以上。只有依靠核能，才能确保英国拥有足够的可靠电力基础。到2050年，英国的民用核电部署计划增加到24GW——比现在增加3倍，预计将满足电力需求的25%。“我们打算在本届议会开展一个项目的最终投资决定（FID），并在下届议会开展两个项目的FID，包括小型模块化反应堆，但须符合成本效益和相关批准。”

从声明来看，新核电计划将包括传统的大型反应堆和尚未商业化使用的小型模块化反应堆。战略声称，将“在接下来的一系列项目中增加多达8个反应堆”，“相当于每年交付 1 个反应堆，而不是每十年交付1个”。英国将于4月启动 1.2 亿英镑的未来核能扶持基金，设立新机构Great British Nuclear Vehicle推进项目开发。

英国不断萎缩的核电装机量，深蓝色代表现役装机，Hinkley Point C是唯一的在建核电站。来源：英国金融时报

回溯历史，无论是从交付记录还是本土核电力量来看，英国要想支撑起上述计划并不乐观。

为了弥补核电退役带来的能源缺口和实现欧盟的碳减排承诺，英国政府曾于2008年发布《核能白皮书》宣告重启核电，将核电定位为未来国家能源供给的重要支撑，最终确定八个适宜在2025年前建设新核电项目的厂址。

但在此之后的十年里开工的，只有Hinkley Point C，该项目原计划在2025年商运，但进程受到疫情干扰。安全战略中提出将尽快启动的首批备选项目中的Wylfa 核电站，正是此前被搁置已久的八个厂址之一。此外，长达二三十年的停滞导致英国本土核电力量大幅萎缩，主导上述八个规划厂址开发的均为国外能源巨头。

这意味着，即便一批大型核电项目能如期启动，均将采用国外核电技术，主角也非英国公司，难言“重回领导地位”。

澎湃新闻注意到，自打Hinkley Point C项目开工以来，拖期和成本飙升风险一直挥之不去。欧洲本土采用相同技术路线的项目还有芬兰Olkiluoto 3和法国Flamanville 3，均出现了严重拖期及超支。前者在今年3月中旬并网发电，距离项目开工已过去16年、较原计划商运时间晚了12年多。

安全战略没有说明打算如何避免重蹈覆辙。核电确实是英国、乃至整个欧洲提高能源自给率、确保电力稳定供应的关键选项，但鉴于建造大型核电站至少需要六至十年时间，它在短期内不会减少英国对进口能源的依赖，更无法快速降低消费者的能源费用。

安全战略在海上风电和陆上风电规划上的大相径庭，引发了更大的争议。

该战略计划将海上风电的部署速度提高25%，2030年的目标装机量达到50GW，其中包括5GW浮动式风电。50GW相当于英国当前在役海上风电装机量的4.7倍。“到2030年，我们将拥有足够的（海上）风力发电能力来为英国的每一个家庭供电。”它还提出一系列举措来缩短海上风电的开发流程，譬如将审批时间从至多4年减少到1年。

英国政府对海上风电下了重注，2030年的最新装机目标达到50GW。来源：泰晤士报

相较于陆上项目，海上风电的开发周期长达数年且成本更高。英国政府下重注支持交付周期长、投资规模大的核电和海上风电，而不是安装速度仅需数月、成本更低的陆上风电，这一决定受到广泛批评。在英国，陆上风电的发电成本仅次于太阳能发电，但其在能源安全战略中的角色远比发布前的传闻版本次要得多。

从3月开始，流入坊间的泄露版战略文件显示，建议将陆上风电装机规模从当前的15GW左右增加到2030年的30GW和2035年的45GW。但最终文件没有为陆上风电设定目标，明确“不会对当前的陆上风电规划法规进行全面修改”，仅承诺今年将与“数量有限的支持性社区发展当地合作伙伴关系”，这些社区希望建设新的陆上风电基础设施以减少能源开支。

英国陆上风电行业所受的禁锢已持续多年。长期以来，因其“有碍观瞻”及对鸟类的影响，陆上风电在保守党中并不受欢迎。英国前首相卡梅伦在2015年大选之后便遏制了新的陆上风电项目建设。2016年，他将陆上风电排除在政府的低碳电力补贴体系之外，英国陆上风电新增装机在2019年下滑至十年来的最低水平。

现任英国交通部长格兰特·夏普斯（Grant Shapps）是陆上风电的反对者代表之一。官员们承认，该目标未能通过“政治考验”进入最终战略文件。该战略公布后，负责气候变化和净零排放的影子部长埃德·米利班德（Ed Miliband）指责约翰逊在陆上风电方面“完全屈服于”后座议员。

“英国能源战略的决定性特征是其不连贯性。它不知道试图解决的是什么问题——因此什么也解决不了。”伦敦大学学院能源与气候变化教授迈克尔·格鲁布 (Michael Grubb) 在金融时报撰文称，由于未涉及提高能源效率，并把唯一可能的短期供应选项——廉价的陆上风电搁置，能源安全战略文件注定无法帮助那些在下一个冬天为能源账单苦苦挣扎的人们。“（该战略）最懦弱的失败与陆上风电有关。这不仅是最便宜的能源，而且与太阳能一样，是唯一可以在短期内产生影响的能源。”

他不无担忧地写道，雄心勃勃的海上风电规划从投标到完成通常需要三至五年时间，快速扩张的步伐可能会给供应链带来压力并推高成本。此外，如果新增项目全部集中在北海，电网将面临巨大压力。

该战略所称的扩张后海上风电“将有足够能力为每个家庭供电”，也受到不少专业人士的指责，他们认为政府文件的表述具有误导性。因海上风电的容量系数约为40%（即风电机组实际发电量和该机组额定理论发电量的比值），“这就像是宣传伦敦巴士的最高时速为160英里/小时，而不提伦敦市中心的平均交通速度约为8英里/小时。”

同样具有间歇性、波动性特征的太阳能发电也是同理，发电成本低并不等于系统成本低。有专业人士指出，过去十年英国太阳能发电的年均容量系数介于5%和12%之间，“声称风能或太阳能可以‘为家庭供电’或保障任何能源安全就像号称‘廉价’的出租车服务，它们只在30%的时段出现（通常在不需要的时候）。同时别忘了，额外安排可靠的备用服务（注：这里也指备用电源）须付出高昂的成本。”

就在欧盟各国对制裁俄罗斯能源各执一词、相持不下之际，英国禁运俄罗斯煤炭、石油和天然气的态度十分坚决。4月6日，英国外交部宣布将对俄罗斯实施新一轮制裁，其中包括：英国将在2022年底前全部停止从俄罗斯进口煤炭和石油，并尽快结束天然气进口。该国对俄罗斯进口天然气的依赖不足5%，产自北海的国内天然气满足了国内50%的天然气需求，另有三分之一天然气来自挪威。

但对俄气依赖程度低并不意味着英国可以免受国际气价飙升的冲击。英国是欧洲主要天然气消费国之一，天然气在供暖、发电和工业生产方面发挥着重要作用。去年欧洲天然气价格暴涨超过200%以上，不但导致英国多家天然气公司破产，还引发英国食品行业的供应问题。

约翰逊将希望寄托在北海。能源安全战略称，即使减少化石能源进口，英国在未来数年仍需要天然气和石油，“最清洁、最安全的方法是生产更多本土能源，让北海焕发第二次生机。净零是石油和天然气的平稳过渡，而不是立即让其灭绝。”该文件强调，北海仍将是英国能源安全的基础，天然气将成为一种过渡燃料，这与英国的净零承诺并不矛盾，“英国天然气的碳足迹比大多数进口天然气低一半。”北海过渡管理局计划在今年秋季启动新的开发许可证发放，此举遭到环保组织的批评。

作为欧洲昔日的“油气基地”，北海地区的油气开发正面临后继无力的困境。相关统计数据显示，在过去20年里，英国北海大陆架区域的产量已下降了50%以上，未来很可能也难以恢复“活力”。业内普遍认为，北海区域的油气产量已进入了“长久的衰退期”。雷斯塔能源分析师索尼娅·布杜（Sonya Boodoo）此前曾称，即使英国持续开发北海区域新的资源，预计到2040年，英国油气产量中可能也仅有5%来自于北海区域。这一地区的勘探潜力已经十分有限。

根据英国油气监管部门的数据，2021年北海的天然气产量估计为320亿立方米，但预计到2030年产量将降至175亿立方米，到2040年进一步降至69亿立方米，到2050年将降至27亿立方米。

未来30年，北海区域的油气产量越来越难以满足英国本土需求。来源：英国金融时报

在陆上，英国政府对于页岩气水力压裂的态度正在发生微妙的变化。战略称，已委托英国地质学会对页岩气进行公正的技术审查，以考量政府应考虑的有关地震活动的任何进一步科学更新。它强调，“除非出现新的证据，否则禁令将继续存在。页岩气的任何勘探或开发都需要满足严格的地上和地下安全和环境保护要求。”

2019年，由于环保组织的反对和当地社区的担忧，英国颁布页岩气水力压裂禁令。但近段时间以来，资深保守派人士一直呼吁对水力压裂技术进行重新思考。他们声称，在人们担心能源供应安全和能源价格上涨的情况下，水力压裂将为英国提供一个“有竞争力和可靠的能源来源”。

英国能源监管机构ofgem此前发布公告，由于天然气价格飙涨，4月起英格兰、威尔斯和苏格兰的消费者若未和能源供应商签订固定合约，全年价格上限将调高693英镑至1971英镑。但能源价格飙升不是在俄乌冲突爆发后才开始的。

英国国家统计局在今年2月发布的《能源价格及其对家庭影响》报告中说，英国天然气价格自去年夏天以来大幅上涨，今年1月天然气批发价格几乎是去年同期的将近4倍；去年12月的7天平均电价达到每千瓦时12.8便士，是上一年同期的8倍多。能源价格上涨对低收入家庭的冲击更大，该报告显示，对英国最贫穷的10%家庭而言，天然气和电费支出大致占其家庭收入的7.3%，而这一比例在英国最富有的10%家庭中仅为2.4%。

短期内，能源安全战略难以削减英国家庭的能源开支。英国商业和能源部长夸西·克沃滕（Kwasi Kwarteng）在该战略发布前就曾发出预警称，5年后或许才能看到成效。

行业团体和学者们普遍认为，该战略最大的漏洞和遗憾是在能源效率方面没有作出政策更新和资金承诺。改善建筑的隔热性能等措施被认为是解决当前能源危机最有效的方法之一，但在政策文件中内容极为有限。

英国第二大能源公司E.ON 的英国首席执行官迈克尔·刘易斯 (Michael Lewis) 在公司官方发表评论称，“我们需要一项能源安全战略来为零碳未来设定方向，并帮助保护客户免受全球能源危机引发的能源费用猛增的影响。但这两项目标都落空了。”“我们都知道能源账单会在冬季到来之前再次大幅上涨。能源安全战略是帮助人们做好准备、确保其在最坏情况发生时减少支出的机会，但该战略几乎无法在这十年内提供解决方案，更别说是今年了。”

非营利组织托尼·布莱尔研究所的净零负责人丹尼尔·纽波特（Daniel Newport）在社交网络上说，能源安全战略需要解决三件事：帮助因能源价格飙升而苦苦挣扎的家庭、消除对俄罗斯天然气的需求、尽快减少对挥发性化石燃料的依赖，但它一件也没解决。